چرا در اقتصاد ایران حتی بودجه بدون کسری هم تورم‌زاست؟

پایگاه خبری عصر همگرایی: گروه اقتصادی خبرگزاری تسنیم؛ رضا احسانی __ در ادبیات مالی ایران، بحث درباره کسری بودجه معمولاً حول «فاصله میان درآمدها و هزینه‌های اعلام‌شده در قانون بودجه» دور می‌زند، اما این عدد، آن‌قدر که به نظر می‌رسد گویا نیست. به‌این معنا که بودجه می‌تواند در جدول‌های رسمی حتی «بدون کسری» بسته شود اما همزمان همان بودجه نیروی تورمی عظیمی در لایه‌های زیرین اقتصاد را آزاد کند. ایران سال‌هاست که با نوعی از کسری دست‌وپنجه نرم می‌کند که در آن عدد پیش‌گفته منعکس نمی‌شود.

بیشتر بخوانید

+ نسخه مندرس «اجماع واشنگتن»؛ کعبه آمال سیاست‌های اقتصاد کلان در ایران

در ساده‌ترین تعریف، کسری بودجه یعنی مصارف دولت بیش از درآمدهای آن باشد. اما اقتصاددانان میان دو نوع کسری تمایز می‌گذارند که پیامدهای کاملاً متفاوتی دارند. کسری عملیاتی یا کسری تراز عملیاتی، به فاصله میان درآمدهای پایدار دولت (عمدتاً مالیات) و هزینه‌های جاری آن اشاره دارد. این کسری را می‌توان در یک سال خاص با کاهش موقت هزینه‌ها یا افزایش موقت مالیات مدیریت کرد. اما کسری ساختاری لایه‌های عمیق‌تری دارد: میزان وابستگی دولت به منابع غیرپایدار برای تأمین مخارج خود؛ یعنی فروش نفت، استقراض از صندوق توسعه ملی، استقراض خارجی یا انتشار اوراق بدهی و موارد دیگر کسری ساختاری را رقم می‌زند. کسری ساختاری نشان می‌دهد که ساختار درآمدی دولت، مستقل از نوسانات یک سال، با ساختار هزینه‌ای آن هم‌خوان نیست. وقتی کسری ساختاری بالا باشد، حتی اگر بودجه در ظاهر «تراز» شود، آن تراز از جنس تعادل پایدار نیست، و بار محدودیت‌ها را به آینده منتقل می‌کند.

این تفکیک، کلید فهم پارادوکس مشکل بودجه ایران است. بودجه‌ای که در جدول‌ها «بدون کسری» یا «تا اندازه‌ای با کسری» به نظر می‌رسد، می‌تواند در واقع حجم عظیمی از کسری ساختاری را در خود پنهان کرده باشد، و این کسری ساختاری موجد تورم باشد.

چرا بودجه ایران تورم‌زاست؟

پاسخ در سه سازوکاری نهفته است که هر یک، مسیر کسری ساختاری را به خلق پول و تورم تبدیل می‌کند.

نخست، وابستگی ساختاری به نفت و شوک‌های آن. کسری ساختاری ایران تا حد زیادی بازتاب این واقعیت است که بخش بزرگی از منابع بودجه از صادرات نفت تأمین می‌شود؛ نفت منبعی است که با تحریم، نوسان قیمت و تصمیم‌های ژئوپلیتیک نوسان می‌کند. طی یک دهه اخیر، تحلیل داده‌های پایه پولی نشان می‌دهد که نقطه شروع شتاب غیرطبیعی آن، سال ۱۳۹۷ و همزمان با خروج آمریکا از برجام و کاهش صادرات نفت از حدود ۲.۵ میلیون بشکه به کمتر از ۵۰۰ هزار بشکه در روز بوده است. هنگامی که منبع اصلی درآمد بودجه دچار اشکال شود، دولت برای پر کردن شکاف به دو کانال روی می‌آورد: انتشار اوراق بدهی و روش‌های متنوع اصطلاحاً «پولی‌سازی کسری» که نهایتاً منابع سیستم بانکی و بانک مرکزی را تحت فشار می‌گذارد.

دوم، کسری ساختاری پنهان از مسیر نرخ ارز. یکی از بزرگ‌ترین منابع کسری بودجه در ایران، که در جدول‌های رسمی دیده نمی‌شود ناشی از شوک‌های ارزی است. شوک ارزی از سه کانال مهم «افزایش تعهدات دلاری دولت را با اهرم تسعیر»، «کاهش ارزش ریالی درآمدهای مالیاتی» که با تأخیر وصول می‌شود و «افزایش قیمت‌ها در بخش مصارف» به کسری دولت منجر می‌شود. این شرایط معمولاً در کسری لحاظ نمی‌شود، اما در عمل بار تورمی ایجاد می‌کند.

سوم، کسری پنهان در صندوق‌های بازنشستگی و شرکت‌های دولتی. بخش مهمی از تعهدات دولت، خارج از بودجه عمومی انباشته می‌شود. کسری اکچوئری[۱] صندوق‌های بازنشستگی در برخی موارد با بودجه سالانه کشور برابری می‌کند یا حتی در برخی سال‌ها از آن بیشتر می‌شود[۲] به نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس: ” براساس ارزیابی اکچوئریال سال ۱۳۹۲ ارزش حال کل تعهدات برابر ۴،۴۱۳،۸۵۱ میلیارد ریال و ارزش دارایی‌ها حدود ۱۶۵،۴۹۰ میلیارد ریال بوده است که درنتیجه، این صندوق با کسری مالی حدود ۴،۲۴۸،۳۶۱ میلیارد ریال مواجه بوده است. برای مقایسه بایستی توجه نمود که منابع بودجه عمومی دولت در قانون بودجه همان سال حدود ۲،۳۶۰،۴۸۶ میلیارد ریال ذکر شده است و بنابراین کسری صندوق بازنشستگی کشوری حدوداً معادل ۱.۸ برابر منابع بودجه عمومی برآورد شده است.”[۳] در نتیجه این شرایط، دولت هر سال ناچار است بخشی از هزینه‌های سررسید شده و ضروری این بخش را از منابع عمومی جبران کند، اما این جبران اغلب از محل درآمدهای پایدار نیست، بلکه از روش‌های تورم‌زا انجام می‌شود.

به همین ترتیب، شرکت‌های دولتی که با قیمت‌گذاری دستوری محصول خود را زیر هزینه تمام‌شده می‌فروشند، زیان انباشته‌ای تولید می‌کنند که در نهایت یا از بودجه عمومی جبران می‌شود یا به نظام بانکی تحمیل می‌گردد. این‌ها همه موتورهای ایجادکننده «کسری بودجه» هستند، اما در هیچ جدول رسمی به این نام ثبت نمی‌شوند.

نگاه ساده به «بودجه» یک نگاه خطرناک است

نکته کلیدی این است که کسری ساختاری، فارغ از نامی که بر آن می‌گذاریم، یک مسیر مشخص برای رسیدن به تورم دارد. وقتی دولت نمی‌تواند تعهدات خود را از درآمدهای واقعی تأمین کند، در شرایط تحریمی از مسیرهایی استفاده می‌کند که همگی در نهایت به خلق پول می‌رسند.

اینجا یک توهم خطرناک وجود دارد که از خود مشکل مهمتر است. هنگامی که بودجه در ظاهر «بدون کسری» بسته می‌شود، این تصور ایجاد می‌شود که مشکل انضباط مالی حل شده و دولت می‌تواند بدون نگرانی از تورم، سیاست‌های خود را ادامه دهد. اما کسری ساختاری پنهان، در پس‌زمینه به عملیات مخرب خود ادامه می‌دهد. بنابراین، در این چارچوب، پرسش درست این است که «دولت برای تأمین مخارج خود، چقدر به منابع غیرپایدار — نفت، استقراض و صندوق توسعه ملی — وابسته است؟» و «چه مقدار از تعهدات آن، خارج از جدول بودجه انباشته می‌شود؟» تا زمانی که پاسخ این پرسش‌ها در ایران داده نشود، بودجه‌ای که در ظاهر حتی «بدون کسری» به نظر می‌رسد، در عمل یکی از قطعی‌ترین مسیرهای تولید تورم ساختاری باقی خواهد ماند.