صندوقهای بازنشستگی مکمل نیامده جنجالی شد / مجلس وارد ماجرای بازنشستگی مکمل شد
هشدار درباره مصوبه جدید بازنشستگی؛ «موتور تولید نابرابری» در راه است؟
میکائیل عظیمی، پژوهشگر حوزه رفاه و تأمین اجتماعی، معتقد است آییننامه تشکیل و فعالیت صندوقهای بازنشستگی مکمل غیردولتی و حسابهای انفرادی مکمل، بهجای آنکه نظام بازنشستگی کشور را تقویت کند، میتواند به سازوکاری برای گسترش نابرابری تبدیل شود. به باور او، این آییننامه بیشتر به نفع گروههای پردرآمد طراحی شده و در صورت اجرا، شکاف میان مستمری بازنشستگان کمدرآمد و پردرآمد را عمیقتر خواهد کرد.
عظیمی از مجلس شورای اسلامی خواسته است با استناد به اصل ۱۳۸ قانون اساسی، این تصویبنامه را بررسی کند و در صورت تشخیص مغایرت آن با قوانین یا وجود ایرادات اساسی، مانع اجرای مصوبه شود و از دولت بخواهد متن آن را مورد بازنگری قرار دهد.
تصویب آییننامهای مهم در سکوت
هیئت دولت در ۳۰ مهر ۱۴۰۴، بنا به پیشنهاد مشترک وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه و بودجه، «آییننامه نحوه تشکیل و فعالیت صندوقهای بازنشستگی مکمل غیردولتی و حسابهای انفرادی مکمل» را تصویب کرد.
بر اساس این آییننامه، در کنار صندوقهای بازنشستگی موجود، امکان تشکیل صندوقهای مکمل غیردولتی یا خصوصی فراهم میشود. هدف ظاهری این صندوقها آن است که افراد بتوانند علاوه بر مستمری صندوق پایه، با پرداخت مبالغ بیشتر و سرمایهگذاری در یک صندوق مکمل، در دوران سالمندی درآمد بالاتری داشته باشند.
اصل تشکیل صندوقهای بازنشستگی مکمل موضوع تازهای نیست. این مسئله از دهه ۱۳۷۰ وارد ادبیات کارشناسی کشور شد و در قوانین مختلف، از جمله قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، قانون برنامه پنجم و برنامه ششم توسعه، مورد توجه قرار گرفت. بنابراین ایجاد یک نظام چندلایه بازنشستگی و فراهم کردن امکان برخورداری از خدمات مکمل، از نظر نظری و حقوقی قابل دفاع است؛ اما انتقاد اصلی به نحوه طراحی و محتوای آییننامه جدید بازمیگردد.
عظیمی میگوید چنین مصوبه مهمی بدون مشارکت واقعی ذینفعان و در فضایی بسته تدوین شده است. به گفته او، تا مدتها پس از تصویب این آییننامه، بسیاری از کارشناسان مستقل، تشکلهای کارگری، بازنشستگان و حتی صاحبنظران حوزه رفاه و تأمین اجتماعی از جزئیات آن اطلاعی نداشتند.
این شیوه تدوین، با یکی از اصول بنیادین حکمرانی مطلوب در صندوقهای تأمین اجتماعی، یعنی مشارکت واقعی ذینفعان، در تعارض است. تصمیمی که میتواند آینده بازنشستگی میلیونها نفر را تحت تأثیر قرار دهد، نباید صرفاً در ساختار دیوانسالاری و بدون گفتوگو با بیمهشدگان، بازنشستگان، کارگران و کارشناسان مستقل تهیه شود.
خطر تبدیل بازنشستگی از «حق» به «امتیاز»
یکی از مهمترین انتقادهای عظیمی این است که آییننامه جدید، نظام بازنشستگی را از یک نظام «حقوقپایه» به سمت نظامی «امتیازپایه» سوق میدهد.
فلسفه اصلی نظامهای بازنشستگی آن است که افراد پس از کاهش توان کار در دوران سالمندی، از درآمدی کافی برای ادامه زندگی برخوردار باشند. جلوگیری از فقر، حفظ سطحی از مصرف در طول زندگی و کاهش نابرابری از مهمترین کارکردهای این نظامها به شمار میرود.
در یک نظام چندلایه، دولت ابتدا باید سطحی از حمایت پایه را برای همه شهروندان فراهم کند. پس از تضمین این سطح عمومی و فراگیر، افرادی که درآمد بیشتری دارند میتوانند با مشارکت در صندوقهای مکمل، مستمری بالاتری برای دوران بازنشستگی خود ایجاد کنند.
مشکل آییننامه جدید این است که مرز میان «خدمات پایه» و «خدمات مکمل» را بهروشنی مشخص نکرده است. در متن مصوبه، خدمات مکمل به خدماتی گفته شده که خارج از تعهدات قانونی صندوق پایه قرار دارد؛ اما تعریف دقیقی از صندوق پایه و سطح حمایت پایه ارائه نشده است.
در عمل، سطح پایه با صندوق پایه و صندوق پایه نیز با ارائه خدمات پایه تعریف شده است. این دور مفهومی مشخص نمیکند که دولت و صندوقهای اصلی دقیقاً موظف به تأمین چه سطحی از مستمری هستند و خدمات مکمل از کدام نقطه آغاز میشود.
وقتی سطح پایه بهدرستی تعریف نشود، این خطر وجود دارد که سیاستگذار بهجای تقویت مستمریهای عمومی و کاهش فقر بازنشستگان، مسئولیت تأمین درآمد مناسب در سالمندی را به انتخاب و توان مالی افراد واگذار کند. در چنین شرایطی، برخورداری از بازنشستگی مناسب دیگر یک حق عمومی نخواهد بود، بلکه به امتیازی برای کسانی تبدیل میشود که در دوران اشتغال درآمد بیشتری داشتهاند.
صندوقهای مکمل چگونه نابرابری را افزایش میدهند؟
طبق مقررات بیمهای، همه درآمد افراد مشمول پرداخت حق بیمه نیست و برای درآمد مشمول کسر حق بیمه سقفی تعیین میشود. درآمد مازاد بر این سقف معمولاً وارد محاسبات بازنشستگی پایه نمیشود. آییننامه جدید این امکان را فراهم میکند که افراد پردرآمد، بخش مازاد درآمد خود را در صندوقهای مکمل سرمایهگذاری کنند و در آینده مستمری بیشتری بگیرند.
در نگاه نخست، این سازوکار منطقی به نظر میرسد؛ زیرا فردی که درآمد بیشتری دارد، میتواند برای دوران بازنشستگی خود پسانداز بیشتری انجام دهد. با این حال، مسئله اصلی در ساختار نابرابر بازار کار ایران شکل میگیرد.
بخش بزرگی از کارگران، کارکنان قراردادی و حداقلبگیران، درآمدی ندارند که بتوانند بخشی از آن را به صندوق مکمل اختصاص دهند. بسیاری از آنان حتی برای تأمین هزینههای روزمره، مسکن و درمان با مشکل مواجهاند. در مقابل، کارکنان پردرآمد بانکها، برخی نهادهای عمومی، شرکتها و دستگاههای خاص، علاوه بر حقوق بالاتر، از مزایا و پرداختهایی برخوردارند که در مواردی مشمول کسر حق بیمه نیز میشود.
برخی گروههای شغلی نیز محدودیتهای مربوط به سقف حق بیمه را ندارند و میتوانند بر مبنای درآمدهای بالاتر در نظام بازنشستگی مشارکت کنند. در نتیجه، همین افراد اکنون نیز امکان دریافت مستمری بیشتری دارند و با تشکیل صندوقهای مکمل، فرصت تازهای برای انباشت سرمایه و افزایش درآمد دوران بازنشستگی پیدا خواهند کرد.
در سوی دیگر، گروههای کمدرآمد نهتنها در نظام پایه مستمری پایینتری دریافت میکنند، بلکه توان ورود مؤثر به صندوقهای مکمل را نیز ندارند. به این ترتیب، نابرابری موجود در دوران اشتغال مستقیماً به دوران بازنشستگی منتقل و حتی تشدید میشود.
به همین دلیل عظیمی از این آییننامه با عنوان «موتور تولید نابرابری» یاد میکند. افرادی که پول بیشتری دارند، منابع خود را در صندوقها سرمایهگذاری میکنند، از سود و بازدهی آن بهره میبرند و در دوران سالمندی درآمد بالاتری به دست میآورند. در مقابل، گروههای فرودست تنها به مستمری محدود صندوق پایه وابسته باقی میمانند.
بازنشستگی مکمل یا بیمه تجاری؟
یکی دیگر از ایرادات اساسی مصوبه، یکسان انگاشتن بازنشستگی مکمل با بیمههای تجاری است.
در حال حاضر نیز برخی شرکتهای بیمه خدماتی ارائه میکنند که با عنوان بازنشستگی مکمل معرفی میشود. فرد برای مدتی مشخص حق بیمه پرداخت میکند و پس از پایان قرارداد، مبلغی بهصورت یکجا یا ماهانه دریافت میکند. با این حال، این خدمات از نظر ماهیت حقوقی الزاماً بازنشستگی محسوب نمیشود.
بازنشستگی با افزایش سن، کاهش توان اشتغال و از دست رفتن درآمد ناشی از کار ارتباط دارد. به همین دلیل در نظامهای بازنشستگی معمولاً دو شرط سن و سابقه برای برقراری مستمری در نظر گرفته میشود.
اما در بیمه تجاری ممکن است فردی از ۲۰سالگی قراردادی ۱۵ یا ۲۰ساله منعقد کند و در ۴۰سالگی مستمری بگیرد. چنین پرداختی، حتی اگر ماهانه باشد، لزوماً مستمری بازنشستگی نیست؛ زیرا شرط سالمندی و کاهش توان اشتغال در آن نقشی ندارد.
در آییننامه جدید، شرایط اصلی برقراری مستمری، حداقل سن ورود، سن خروج، دوره مشارکت، نحوه انباشت منابع و شیوه پرداخت مستمری بهروشنی مشخص نشده است. بخش زیادی از این موضوعات به ضوابط و آییننامههای بعدی واگذار شده و همین مسئله، ابهامات جدی درباره ماهیت صندوقهای جدید ایجاد کرده است.
ابهام در سرمایهگذاری منابع مردم
صندوقهای مکمل قرار است منابع مردم را برای مدت ۱۵، ۲۰ یا حتی ۳۰ سال در اختیار بگیرند و با سرمایهگذاری این منابع، در آینده مستمری پرداخت کنند. بنابراین چگونگی سرمایهگذاری، میزان ریسک، نحوه نظارت و تضمین حقوق بیمهشدگان اهمیت بسیار زیادی دارد.
با وجود این، در آییننامه تنها بهطور کلی گفته شده است که سرمایهگذاری صندوقها باید مطابق قوانین، مقررات و ضوابط شورای عالی بیمه انجام شود. مشخص نیست منظور دقیقاً کدام قوانین است، چه محدودیتهایی برای سرمایهگذاری وجود دارد و صندوقها اجازه دارند منابع مردم را در چه داراییهایی به کار بگیرند.
تجربه مؤسسات مالی و اعتباری و برخی بانکهای خصوصی نشان داده است که ضعف نظارت و سرمایهگذاری در داراییهای غیرمولد یا فاقد نقدشوندگی میتواند خسارتهای سنگینی ایجاد کند. در چنین شرایطی، اگر صندوقی پس از دریافت منابع مردم نتواند تعهدات بلندمدت خود را انجام دهد، احتمال دارد دولت ناچار به مداخله و جبران خسارت شود؛ هزینهای که در نهایت از منابع عمومی و از طریق افزایش تورم بر همه جامعه تحمیل خواهد شد.
ابهام درباره کارمزد شرکتها، میزان سود آنها، شرایط فسخ قرارداد و سرنوشت اصل سرمایه و سود افراد در صورت خروج پیش از موعد نیز نگرانیها را افزایش میدهد. در متن آییننامه گفته شده است که در صورت انصراف فرد، ضمانتهای دریافتشده به اجرا گذاشته میشود؛ اما مشخص نیست چه میزان از منابع فرد کسر خواهد شد و سود حاصل از سرمایهگذاری او چگونه محاسبه میشود.
تضعیف نقش وزارت رفاه
در آییننامه، بیمه مرکزی نقش اصلی تنظیمگری را بر عهده دارد و نقش وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی محدودتر شده است. این در حالی است که بازنشستگی، بخشی از نظام حمایتهای اجتماعی است و نباید صرفاً از زاویه بیمه تجاری و بازار مالی به آن نگاه شود.
وزارت رفاه بهعنوان نهاد متولی سیاستهای اجتماعی باید نقش اصلی را در تعریف سطح حمایت پایه، تنظیم رابطه میان لایه پایه و مکمل، حمایت از گروههای کمدرآمد و جلوگیری از تشدید نابرابری بر عهده داشته باشد.
اگر تنظیمگری به نهادی سپرده شود که مأموریت اصلی آن نظارت بر شرکتهای بیمه تجاری است، احتمال دارد اهداف مالی و بیمهای بر کارکردهای رفاهی و اجتماعی غلبه کند. در این صورت، صندوقهای مکمل بیش از آنکه بخشی از نظام حمایت اجتماعی باشند، به ابزارهای تجاری و سرمایهگذاری تبدیل خواهند شد.
خطر غفلت از صندوقهای پایه
آییننامه به صندوقهای بازنشستگی پایه، از جمله سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری، اجازه میدهد وارد حوزه بازنشستگی مکمل شوند.
این مجوز در شرایطی صادر شده است که صندوقهای پایه با ناترازی مالی، بدهیهای انباشته، ضعف مدیریتی و مشکلات جدی در پرداخت مستمریها مواجهاند. ورود آنها به فعالیتی جدید و دارای منابع مالی قابل توجه، ممکن است تمرکز مدیران را از اصلاح مشکلات اصلی منحرف کند.
صندوقهای مکمل به دلیل دریافت منابع جدید و امکان سرمایهگذاری، برای مدیران جذابیت بیشتری دارند. در نتیجه، این نگرانی وجود دارد که انرژی سازمانی بهجای اصلاح مستمریهای پایه و بهبود وضعیت میلیونها بازنشسته کمدرآمد، صرف توسعه صندوقهایی شود که عمدتاً گروههای پردرآمد از آنها استفاده میکنند.
درخواست از مجلس برای توقف و بازنگری
عظیمی تأکید میکند اصل ایجاد بازنشستگی مکمل را نمیتوان بهطور کامل رد کرد. در بسیاری از کشورها، نظام بازنشستگی چندلایه وجود دارد و افراد در کنار مستمری پایه، از حسابهای انفرادی یا صندوقهای مکمل نیز استفاده میکنند.
با این حال، اجرای چنین نظامی نیازمند تعریف دقیق سطح حمایت پایه، مشارکت ذینفعان، تنظیمگری قدرتمند، شفافیت کامل سرمایهگذاری، تضمین حقوق بیمهشدگان و طراحی سیاستهایی برای جلوگیری از افزایش نابرابری است.
به اعتقاد او، آییننامه فعلی فاقد بسیاری از این الزامات است و اجرای آن میتواند بیهویتی نظام بازنشستگی و فاصله میان گروههای درآمدی را تشدید کند.
از آنجا که این آییننامه در قالب تصویبنامه هیئت دولت صادر شده است، مجلس شورای اسلامی میتواند بر اساس اصل ۱۳۸ قانون اساسی آن را از نظر انطباق با قوانین بررسی کند. عظیمی از مجلس خواسته است در صورت احراز ایرادات حقوقی و محتوایی، مانع اجرای مصوبه شود و دولت را ملزم کند با مشارکت کارشناسان، نمایندگان بیمهشدگان و تشکلهای بازنشستگی، آییننامهای شفافتر، عادلانهتر و منطبق با اصول نظام حمایت اجتماعی تدوین کند.
نظر شما